Bagaimana Sebuah RUU Menjadi Undang-Undang: Proses Legislasi di DPR

Setiap undang-undang di Indonesia lahir melalui alur baku, bukan keputusan sepihak satu lembaga. Kerangkanya diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan beserta perubahannya, serta Pasal 20, 21, dan 22D Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Prosesnya terdiri atas lima tahap berurutan: perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, dan pengundangan. Kekuasaan membentuk undang-undang ada di tangan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), tetapi setiap rancangan undang-undang atau RUU wajib dibahas dan disetujui bersama dengan Presiden sebelum sah menjadi hukum yang mengikat.

Tiga pihak berhak mengajukan RUU: DPR, Presiden, dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) untuk urusan tertentu. Karena undang-undang mengikat seluruh warga negara, tahapannya sengaja dibuat berlapis agar tersedia ruang kajian, perdebatan, dan koreksi sebelum sebuah norma diberlakukan. Memahami alur ini membantu warga menilai apakah sebuah aturan dibentuk dengan cermat atau tergesa-gesa.

Perencanaan lewat Prolegnas

Tahap pertama adalah perencanaan yang dituangkan dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Prolegnas adalah daftar RUU yang disusun terencana dan disepakati bersama oleh DPR, DPD, dan pemerintah. Dokumen ini memuat skala prioritas: ada Prolegnas jangka menengah untuk periode lima tahun dan Prolegnas prioritas tahunan yang diperbarui setiap tahun. Di DPR, penyusunannya dikoordinasikan oleh Badan Legislasi (Baleg); di pihak pemerintah, oleh kementerian yang menyelenggarakan urusan di bidang hukum. Sebuah RUU pada umumnya harus lebih dulu masuk Prolegnas sebelum dibahas, meski undang-undang membuka jalur khusus untuk keadaan tertentu yang mendesak.

Naskah akademik dan penyusunan draf

Setelah masuk perencanaan, RUU disusun bersama Naskah Akademik. Naskah Akademik adalah dokumen kajian yang mempertanggungjawabkan alasan pembentukan sebuah aturan: masalah yang hendak diselesaikan, landasan filosofis, sosiologis, dan yuridisnya, serta arah pengaturan yang diusulkan. Dokumen inilah yang menjadi dasar perumusan pasal demi pasal. RUU usul DPR disiapkan oleh anggota, komisi, atau Baleg, sedangkan RUU usul pemerintah disiapkan oleh kementerian atau lembaga terkait. Sejak perubahan atas UU 12/2011 pada 2022, dikenal pula metode omnibus, yaitu penyusunan satu undang-undang yang memuat atau mengubah banyak materi dari beberapa undang-undang sekaligus. Draf yang telah rampung kemudian dibawa ke tahap pembahasan bersama.

Pembahasan: dua tingkat pembicaraan

Pembahasan dilakukan oleh DPR bersama Presiden, yang menugaskan satu atau beberapa menteri untuk mewakili pemerintah. Bila materi RUU menyangkut kewenangan daerah, DPD ikut membahas. Seluruh pembahasan menempuh dua tingkat pembicaraan.

1. Pembicaraan Tingkat I berlangsung dalam rapat komisi, gabungan komisi, Baleg, Badan Anggaran, atau panitia khusus (pansus). Inilah inti perundingan: pengantar musyawarah, pembahasan Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) yang mencatat usulan perubahan atas tiap bagian draf, lalu penyampaian pendapat mini tiap fraksi. Substansi pasal ditimbang, diubah, atau dihapus pada tahap ini.
2. Pembicaraan Tingkat II adalah pengambilan keputusan dalam rapat paripurna. Setiap fraksi menyatakan sikap menyetujui atau menolak, DPD menyampaikan pendapat apabila terlibat, dan Presiden melalui menteri menyampaikan pendapat akhir. Jika disepakati, di titik inilah lahir persetujuan bersama yang menjadi syarat sahnya sebuah undang-undang.

Peran pemerintah dan DPD

Pemerintah bukan sekadar pelaksana, melainkan mitra pembentuk undang-undang. Tanpa persetujuan bersama antara DPR dan Presiden, tidak ada RUU yang dapat disahkan. Kedudukan DPD lebih terbatas. Menurut Pasal 22D UUD 1945, DPD dapat mengajukan dan ikut membahas RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan serta pemekaran daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Untuk RUU tentang APBN serta yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama, DPD memberikan pertimbangan. Namun DPD tidak turut dalam persetujuan bersama, sehingga tidak dapat membentuk undang-undang sendiri.

Pengesahan dan pengundangan

RUU yang telah disetujui bersama disampaikan kepada Presiden untuk disahkan dengan pembubuhan tanda tangan. Persetujuan bersama berarti kesepakatan atas rumusan akhir, bukan sekadar suara mayoritas di parlemen. Konstitusi memberi tenggat 30 hari sejak persetujuan bersama.

Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan. (Pasal 20 ayat (5) UUD 1945)

Ketentuan itu mencegah kebuntuan hukum bila Presiden enggan menandatangani. Tahap terakhir adalah pengundangan, yaitu penempatan undang-undang dalam Lembaran Negara Republik Indonesia oleh menteri yang membidangi urusan hukum, dengan penjelasannya dimuat dalam Tambahan Lembaran Negara. Sebuah undang-undang baru mengikat setelah diundangkan, pada tanggal yang ditetapkan, berdasarkan asas bahwa setiap orang dianggap telah mengetahuinya.

Sahnya sebuah undang-undang tidak menutup kemungkinan koreksi. Undang-undang yang dinilai bertentangan dengan UUD 1945 dapat diuji melalui pengujian di Mahkamah Konstitusi, baik dari sisi materi muatan maupun cara pembentukannya. Karena itu, ketaatan pada tiap tahap prosedur di atas bukan formalitas, melainkan penentu apakah sebuah undang-undang dapat bertahan.

Partisipasi masyarakat di setiap tahap

Keterbukaan adalah bagian dari keabsahan proses. Naskah RUU, Naskah Akademik, DIM, dan risalah rapat pada dasarnya bersifat terbuka, dan masyarakat berhak memberi masukan, baik lisan maupun tertulis, pada setiap tahap. Prinsip ini dikenal sebagai partisipasi yang bermakna, yang menuntut hak untuk didengar, hak agar pendapat dipertimbangkan, dan hak memperoleh penjelasan atas pendapat yang diberikan.

Beberapa cara mengikuti dan memengaruhi jalannya sebuah RUU:

• Cek daftar Prolegnas prioritas tahun berjalan untuk mengetahui RUU yang sedang diproses.
• Baca Naskah Akademik dan draf resmi, bukan sekadar ringkasan di media sosial.
• Pantau agenda rapat komisi atau pansus dan ikuti rapat dengar pendapat umum bila dibuka.
• Sampaikan masukan tertulis kepada alat kelengkapan DPR yang membahas RUU tersebut.
• Periksa tanggal pengundangan di Lembaran Negara untuk memastikan kapan aturan mulai berlaku.